2025年，当财政部通过定增成为交通银行的控股股东时，中央汇金也正以超过57%的持股比例牢固控制着建设银行。这两种看似相同的国家持股背后，隐藏着中国金融体系国有资本管理的两套不同逻辑。
在银行股的股东名单中，财政部与中央汇金的名字总是最引人注目。它们合计持有工商银行超过65%的股份，在其他大型银行中的持股比例也举足轻重。对于投资者而言，理解这两大“国家队”股东的差异，不仅是对股权结构的认识，更是洞察中国金融治理逻辑和银行股投资价值的关键。
一、 身份与定位：行政机关与市场化平台
财政部与中央汇金最根本的区别在于它们的身份性质。这种差异决定了两者在国有金融资本管理中扮演着截然不同的角色。
财政部是国务院组成部门，代表政府行使公共财政管理和国有资产监管的行政职能。在金融领域，财政部主要从预算、财务和资产监管的角度履行出资人职责，负责制定国有金融企业的财务管理制度，管理国有资产并参与重大改革决策。
中央汇金则是一家国有独资公司，是依据《公司法》设立、按市场化原则运作的专业化投资平台。它并不隶属于任何行政部门，而是作为国务院授权的国有金融资本出资人代表，专门从事国有重点金融企业的股权投资和管理。根据2023年底的数据，中央汇金受托管理的国有金融资本高达6.41万亿元。
这种“管资本”与“管资产”的分离，是中国特色国有金融资本管理体系的制度创新。中央汇金在官方网站明确声明，它“不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动”，专注于以股东身份行使权利、履行义务。
二、 来源与目的：注资方式与改革使命
两大股东持股的历史渊源与战略意图也有着显著不同，这决定了它们对银行股的不同期待。
中央汇金的持股主要来源于 “外汇注资”。2003年至2008年，为推进国有银行股份制改革，中国利用国家外汇储备，通过中央汇金向中行、建行、工行和农行分别注入巨额资本，使四大银行资本充足率迅速提升至安全线以上。中央汇金名称中的“汇”正是指外汇储备。这笔注资的深层逻辑是：将外汇储备转化为对国内关键金融机构的战略股权，同时推动银行建立现代企业制度，为后续上市创造条件。
财政部的持股则更多源于 “历史传承与财政投入”。财政部作为原国有银行的唯一出资人，在银行改革过程中，原有权益虽经调整，但仍保留部分股权。近年来，财政部也通过直接出资方式增持银行股，如2025年通过定增成为交通银行的控股股东。财政部的持股更侧重于体现国家财政对金融体系的直接支持和控制，确保金融资源的配置符合国家宏观经济政策和公共财政目标。
两者在核心目标上存在微妙的区别：中央汇金的核心目标是实现国有金融资产的保值增值，同时肩负维护资本市场稳定运行的“类平准基金”职能。而财政部则更加关注银行体系的稳健运行是否符合国家财政安全和宏观经济调控的需要。
三、 持股策略与角色差异
作为银行的重要股东，财政部与中央汇金在持股形式和参与公司治理的方式上也各有特点。
从持股集中度看，中央汇金的持股高度集中于系统重要性银行和核心金融机构。除了对工、农、中、建四大行保持高比例持股外，截至2025年初，中央汇金直接持股的金融机构达24家，涵盖银行、保险、券商及综合金融集团等。而财政部的持股范围相对更广，除了大型银行外，还曾直接控股多家资产管理公司（AMC）等机构。
在公司治理中的角色也有差异。中央汇金通过向持股机构派驻专职股权董事的方式参与重大决策，落实股东权利，但坚持不干预日常经营的原则。这些董事通常具有金融专业背景，在董事会中发挥实质性作用。财政部的参与则更加宏观，主要通过制定财务监管政策、审核重大事项和参与顶层设计来体现国家意志。
在资本市场行为上，两者也表现出不同特点。中央汇金会根据市场情况主动进行增减持操作，以履行稳定市场的职能。例如，2023年10月，中央汇金增持四大行股份，被市场视为明确的“托市”信号，随后银行股迎来显著上涨。相比之下，财政部的持股通常保持高度稳定，增减持往往与重大政策安排相关，如近年向社保基金划转股权等。
为了更清晰地理解两者差异，下表对财政部与中央汇金的核心特征进行了对比：
维度
财政部
中央汇金
身份性质
国务院组成部门（行政机关）
国有独资公司（市场化平台）
核心资本来源
国家财政资金
外汇储备及市场化运作
主要代表职能
国家财政利益、宏观经济调控
国有金融资本出资人、市场稳定器
持股主要来源
历史沿革、国家财政直接注资
外汇储备注资、市场化增持
核心战略目标
保障财政安全、服务宏观政策
实现国有资产保值增值、维护资本市场稳定
持股形式与范围
相对广泛，包括银行及各类金融机构
高度集中于系统重要性银行和核心机构
参与治理角色
政策制定者、重大事项审批者
通过专职股权董事参与决策的股东
市场操作特点
长期稳定持有，变动与政策安排相关
根据市场情况进行主动增减持操作
与银行关系
监管与被监管、出资与接受出资
股东与被投资企业的市场化关系
四、 改革趋势与统一管理
近年来，随着中国金融体制改革深化，财政部与中央汇金在国有金融资本管理中的角色也在调整，一个明显的趋势是向 “集中统一、专业运作” 演进。
一个标志性事件是2025年初，财政部将其持有的中国信达、中国长城、中国东方等多家金融机构股权无偿划转至中央汇金。这一划转完成后，财政部彻底退出了对四大资产管理公司（AMC）的直接持股。广发证券分析指出，此举旨在“进一步厘清财政部与中央汇金的职能边界，减少利益冲突，防范金融风险跨部门传递”。
这一改革的核心逻辑是实现 “管资本”与“管资产”的分离。调整后，财政部将更专注于宏观层面的财政金融政策制定和监督，而中央汇金则更加专业化地履行国有金融资本出资人职责，通过市场化方式管理庞大的国有金融资产。
对银行股而言，这一变化意味着国有股东的角色将更加清晰、行为将更加市场化。中央汇金作为专业化股东，可能会更积极地推动持股银行完善公司治理、提升经营效率；同时，其在资本市场上的操作也将更加灵活，既追求资产回报，也继续承担维护市场稳定的职责。
财政部与中央汇金在银行股中的持股，看似都是“国家队”，实则体现了中国政府管理庞大国有金融资产的系统思维与精巧设计。前者代表着国家财政的意志与安全，后者则是市场化、专业化运作的探索。
这种“双重架构”既确保了国家对金融命脉的牢牢掌控，又为金融机构注入了市场化的活力。随着改革的推进，两者职能的进一步厘清与协同，不仅关乎国有金融资本的保值增值，更将深刻影响中国银行体系的竞争力与稳定性。
对于投资者而言，理解这“双子星”股东的差异与互动，是洞察中国银行股长期价值和政策风险的关键维度。当国有资本管理日益专业化、市场化时，银行股的投资逻辑也将更加清晰可循。
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